紀法講堂丨集體決定違規攤派如何定性處理
來源：中央紀委國家監委網站 作者：潮邑清風 發布時間：2026-01-26 點擊數：1768次
有這樣一起案例。李某，某區A鎮黨委副書記，分管民政、財政工作。王某，A鎮財政所所長。A鎮一直考慮爭取區某社會救助團體資金支持，而區某社會救助團體向各鎮群眾捐款額度會受該鎮某社會救助團體募集捐款額影響。為獲得區某社會救助團體更多支持，2019年5月，A鎮黨委會會議審議通過李某動議的關于鼓勵A鎮投資項目中標承辦單位向鎮某社會救助團體基金捐款的工作意見，規定“在鎮域內中標金額超過100萬元的項目單位應進行捐款”。李某授意鎮財政所所長王某修改向項目中標承辦單位撥付資金的流程，在《資金審批表》中增加“是否完成基金捐贈要求”內容。王某明知此種要求違反了該鎮關于資金審批的有關規定，但其仍照做。后王某督促鎮政府相關部門在項目啟動、資金結算等環節向中標企業“倡議”捐款，完成基金捐贈要求才予以審批撥付資金。由于“倡議”捐款時間在項目啟動、資金結算等環節，30余家中標企業因害怕無法按期開展項目、資金無法按期撥付而不得不捐款。截至2025年6月，相關企業通過A鎮某社會救助團體捐款途徑向區某社會救助團體賬戶捐款達300萬元。
本案中，對于A鎮黨委“倡議”捐款行為及李某、王某的行為如何定性，存在三種觀點。第一種觀點認為，A鎮黨委集體決定要求中標企業捐款行為，是集體違紀，屬于違規攤派行為。李某執行鎮黨委班子集體決定，王某落實領導交辦工作任務，不構成違紀。第二種觀點認為，A鎮集體決定要求中標企業捐款行為，屬于以單位名義索要財物，構成單位受賄罪。李某授意王某修改資金撥付流程及《資金審批表》內容，王某修改資金撥付流程以及督促相關部門向中標企業“倡議”捐款，違反了內部工作規定，李某、王某的行為應當認定為違反工作紀律。第三種觀點認為，A鎮黨委集體決定要求中標企業捐款行為，是集體違紀，屬于違規攤派；李某動議、參與并支持，構成共同違紀；王某修改資金撥付流程和撥付條件是實施違規攤派的關鍵環節；A鎮黨委、李某、王某的行為均應當認定為違反群眾紀律。筆者同意第三種觀點。
首先，A鎮黨委要求中標企業捐贈，違反《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）第一百二十二條第一款第（一）項之規定，屬于“超標準、超范圍向群眾籌資籌勞、攤派費用，加重群眾負擔”，應定性為違反群眾紀律。中共中央、國務院《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》明確規定，“在國家法律、法規和有關規定之外，要求有關單位或個人無償地、非自愿地提供財力、物力和人力的行為都是攤派，一律予以禁止”，并強調“不得以贊助、捐贈等為名變相向行政事業單位、企業和個人攤派”。A鎮黨委集體決定要求中標企業捐贈，相關企業因害怕無法按期開展項目或資金延遲撥付而不得不捐款，A鎮的行為是以捐款為名變相向企業攤派費用，屬于典型的違規攤派行為，侵害了相關企業的利益，侵害了黨群干群關系。
其次，A鎮要求中標企業捐贈不構成單位受賄罪。刑法第三百八十七條規定了單位受賄罪，“國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體，索取、非法收受他人財物，為他人謀取利益，情節嚴重的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上十年以下有期徒刑。”單位受賄罪的構成要件是“索取或非法收受他人財物+為他人謀取利益”，不同于受賄罪的構成要件。受賄罪的構成要件是“利用職務上的便利索取他人財物”或者“利用職務上的便利非法收受他人財物+為他人謀取利益”。本案中，A鎮要求中標企業捐贈雖然是以單位名義實施索取財物的行為，但是相關捐贈錢款均到區某社會救助團體賬戶，A鎮沒有收受財物的主觀故意和客觀行為，也不存在為相關企業在中標過程中謀取利益行為。同樣，相關企業也沒有通過向A鎮行賄以謀取利益的故意和行為。因此，根據主客觀相一致原則，不應認定A鎮構成單位受賄罪。
再次，A鎮黨委領導班子集體決定行為符合《條例》第二十七條規定，構成集體違紀。《條例》第二十七條規定，“黨組織領導機構集體作出違犯黨紀的決定或者實施其他違犯黨紀的行為，對具有共同故意的成員，按共同違紀處理；對過失違紀的成員，按照各自在集體違紀中所起的作用和應負的責任分別給予處分。”集體違紀的主體是黨組織的領導機構。實踐中，不能以“集體領導”“集體負責”“集體研究”等為借口，不追究集體作出違紀決定或者集體實施違紀行為的領導成員責任。本案中，A鎮黨委領導班子集體審議通過文件，并推動相關部門將文件要求落地，黨委領導班子構成集體違紀，參與并支持該決策的班子成員都違反了群眾紀律，李某作為A鎮黨委副書記，其行為也應定性為違反群眾紀律行為。
最后，將王某的行為認定為違反群眾紀律更能體現行為本質。對于王某執行A鎮黨委領導班子集體錯誤決策是否構成違紀，應根據主客觀相一致原則進行分析。從主觀上看，王某作為財政所所長，明知修改后的資金審批流程和相關文書違反了該鎮關于資金審批的有關規定，其不僅未提出不同意見，還積極執行；從客觀上看，王某違反工作規定，具體實施向企業違規攤派行為，造成了不良影響。因此，王某的行為應認定為違紀行為。
王某的違紀行為體現在兩方面，其違反規定修改資金審批流程的行為違反了內部工作規定，違反《條例》第一百四十九條規定（工作紀律兜底條款），可認定為違反工作紀律；其修改資金審批流程、推動相關企業捐贈，具體實施違規攤派行為，違反《條例》第一百二十二條第一款第（一）項規定，可認定為違反群眾紀律。王某的違紀行為觸犯《條例》兩個條款，且《條例》第一百二十二條和第一百四十九條處分檔次相當，應根據實質評價原則、按照最能體現其行為本質的條款定性處理。如果認定王某的行為違反工作紀律，則不能對侵害群眾利益的危害結果予以充分評價，而定性為違反群眾紀律更能體現其行為本質。
綜上，A鎮黨委、李某和王某的行為均應定性為違反群眾紀律。從執紀效果看，定性為違反群眾紀律，將相關款項退賠相關企業，有助于維護黨群干群關系，推動優化營商環境，實現政治效果、紀法效果和社會效果相統一。
