新時代黨內問責的制度創新和效能深化
來源：《中國紀檢監察》雜志 作者：潮邑清風 發布時間：2025-11-24 點擊數：1876次
習近平總書記反復強調，有權必有責、有責要擔當、失責必追究。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把問責作為全面從嚴治黨利器，推動問責理論、實踐和制度持續深化，強化問責成為新時代管黨治黨、治國理政的鮮明特色。新時代以來，黨內問責制度不斷創新發展，形成了問責理念上的價值理性升華、問責制度上的精細化升級、體系協同上的治理效能深化。
理念發展：在問責理念上實現價值理性升華
黨的十八大以來，習近平總書記高度重視黨的問責工作，作出一系列重要論述，為做好問責工作指明了方向、提供了思想引領。明確黨內問責的政治性，要求緊緊抓住落實主體責任這個“牛鼻子”，強調“從嚴治黨，必須增強管黨治黨意識、落實管黨治黨責任”“不明確責任，不落實責任，不追究責任，從嚴治黨是做不到的”。注重問責的精準性，強調“要健全主體明確、要求清晰的責任體系”，“明確黨委（黨組）全面從嚴治黨主體責任，明確各級紀委的監督責任，明確黨委（黨組）書記第一責任人責任，明確領導班子成員的管黨治黨責任，明確黨員、干部的具體責任”。突出了問責的可操作性，提出“問責的內容、對象、事項、主體、程序、方式都要制度化、程序化。問責既要對事、也要對人，要問到具體人頭上”。增強問責的實效性，要求“以問責常態化促進履職到位，促進黨的紀律執行到位”“把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，形成法規制度執行強大推動力”。從2016年《中國共產黨問責條例》（以下簡稱為《問責條例》）要求深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，到2019年《問責條例》明確以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，體現了黨的問責工作必須認真貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，把習近平總書記有關重要指示落實到問責工作的各個環節，增強管黨治黨意識、落實管黨治黨責任。
新時代黨內問責的理論不斷發展、內涵十分豐富，突破了傳統問責多停留于“行為糾偏”的工具層面，轉向政治倫理建構、制度權威形塑、治理效能提升和責任文化重塑等方面并重的價值理性導向，這不僅是對傳統問責理念的超越，更是對現代治理理論的創新性應用。首先，增加政治倫理嵌入的價值維度，彰顯黨內問責的政治屬性。黨內問責將做到“兩個維護”作為根本原則和首要任務，推動黨員干部堅定擁護“兩個確立”、堅決做到“兩個維護”，始終同黨中央保持高度一致。同時，深刻詮釋了新時代堅持思想建黨和制度治黨相統一，展現了通過思想教育增強執行制度的自覺性和堅定性，并及時將思想建黨的成功經驗上升為制度規章的獨特優勢。其次，進一步強調制度權威形塑的價值維度，增強黨內問責權威性、規范性。黨內問責制度從黨內規范性文件進階為《問責條例》，標志著制度權威的升級。作為問責領域主干基礎性黨規，《問責條例》與其他黨內法規銜接，全方位保障問責工作有序開展，切實提升了問責的系統性與權威性。再次，增加治理效能提升的價值維度，彰顯了問責制度“寓活力于秩序”的獨特優勢。黨內問責既堅持失責必問、問責必嚴，又明確了可以不予問責或者免予問責的情形，實現從嚴管理監督與鼓勵擔當作為相統一。最后，進一步強調責任文化重塑的價值維度，增強了黨內問責的社會認同。新時代的責任文化不僅體現了馬克思主義中國化的理論創新，也體現為對中華優秀傳統文化、傳統政治智慧的創造性轉化。儒家的“德政”和“民本”思想構成了對官員問責的理論基礎和哲學根基，吏治文化蘊含的如“賞罰分明”等治理智慧，通過歷史傳承與創新轉化，為現代黨內問責制度奠定了深厚的文化根基，使問責不僅有制度剛性約束，也有文化軟性浸潤。
立規優化：在《問責條例》上推動精細化升級
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央聚焦全面從嚴治黨政治責任，制定并修訂《問責條例》，確立了其在黨內法規體系中的基礎性地位。2016年《問責條例》側重于補齊黨內法規制度短板，進一步規范問責工作，2019年《問責條例》更細化、具體化各級黨組織開展問責工作的職責，著力提高問責工作的政治性、精準性、實效性。總體而言都體現了以下鮮明特點，實現了精細化升級。
（一）采用條例形式，提升問責制度的權威性
條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定，是構成黨內法規體系的主干，效力等級僅次于黨章和準則。在2016年《問責條例》出臺前，黨內已有的制度規范中與問責相關的有119部，其中專門規定12部，包含問責內容的有107部，大部分采用規定等黨內法規、規范性文件或者黨政聯合發文形式。采用條例形式出臺，強調問責工作姓“黨”，賦予問責制度黨規剛性權威，明確使問責從政策工具升格為具有強制約束力的治理規則，提升其制度效力層級，體現了黨中央對黨內問責的高度重視。突出黨規特色，采用黨言黨語、紀言紀語，高度凝練、簡明實用，體現了“堅持便利管用，防止繁瑣重復”的黨內法規制定原則。
（二）主題聚焦明確，體現問責工作的政治性
問責問的是“政治責任”，問責工作是嚴肅的政治工作。聚焦管黨治黨政治責任、有針對性完善相關規定，是《問責條例》制定修訂中的一條鮮明主線。2016年制定的《問責條例》改變了過去問責制度對事故事件的行政問責規定較多的情況，突出管黨治黨政治責任，在問責情形的第一條就規定對“黨的領導弱化，黨的理論和路線方針政策、黨中央的決策部署沒有得到有效貫徹落實”進行問責。2019年修訂《問責條例》強調堅決維護黨中央權威和集中統一領導，將“堅持黨的領導”作為立規目的之首，不斷提高問責工作的政治性。在問責情形上，從多角度列舉了“在重大原則問題上未能同黨中央保持一致、貫徹落實黨的路線方針政策和執行黨中央重大決策部署不力”“執行黨中央決策部署表態多調門高、行動少落實差”等內容，將政治責任要求轉化為可識別、可操作的判斷標準。
（三）內容完善全面，凸顯基礎性法規的定位
在問責主體上，推動多主體協同配合。對開展問責工作的三類主體黨委（黨組）、紀委（紀檢組）和黨的工作機關的職責和分工規定愈加明確具體，并強調加強主體間的協調配合，形成監督合力。壓實上級黨組織對下級黨組織的領導和監督責任，明確紀委、黨的工作機關啟動問責調查、作出問責決定應當報經同級黨委或者其主要負責人批準的情形，進一步壓實管黨治黨政治責任，推動黨內問責上下貫通、執行有力。
在問責對象上，堅持各層次全覆蓋。2019年《問責條例》實現問責對象類型擴容、層級延伸，由“各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委（紀檢組）及其領導成員”拓展為“黨組織、黨的領導干部”，黨內問責形成橫向到邊、縱向到底的全覆蓋，通過嚴密層級結構逐級傳導壓力，推動問責層層壓實。突出問責重點，重點督促“關鍵少數”即黨委（黨組）、黨的工作機關及其領導成員，紀委、紀委派駐（派出）機構及其領導成員履職盡責。
在責任劃分上，完善責任梯度構建。首先，細化問責情形。2019年《問責條例》將原有的6大類問責情形細化為11大類，涵蓋了黨的領導、黨的建設和黨的事業各個方面，著力解決群眾反映強烈的突出問題，增加了在黨的事業和維護群眾利益中失職失責的問責情形，如在教育醫療、生態環境保護、食品藥品安全等涉及人民群眾最關心最直接最現實的利益問題上不作為、亂作為、慢作為、假作為等，確保問責范圍與治理需求動態適配。其次，實現責任梯度細分。2019年《問責條例》對全面領導責任、主要領導責任、重要領導責任作出明確區分，強調相關負責人在“職責范圍內”承擔相應責任，指導實踐中根據職權關聯程度、因果關系遠近、失職失責情節等準確劃分責任，提升了個體層面、組織層面、個體與組織之間責任劃分的清晰度。再次，細化問責判定標準。在黨的十八大之前，問責聚焦事后追責，以處罰結果為導向，以履職過錯即過錯問責為主。隨著黨內問責力度、深度和廣度的拓展，按照錯責相當原則，應當綜合考慮動機原因、客觀條件、性質危害、認錯態度以及當事人一貫表現、挽回損失等因素精準問責。據此，《問責條例》分別規定了“不予問責或者免予問責”“從輕或者減輕問責”“從重或者加重問責”的情形，有助于區分不同情況科學界定問責力度、精準作出問責決定。
在問責程序上，構建法治化閉環。首先，明確了問責全流程規范化要求。2019年《問責條例》增加問責程序的具體規定，將問責程序明確劃分為啟動問責調查、開展問責調查、作出問責決定、問責決定執行等環節，對問責工作予以全面規范。在關鍵環節明確要求必須“審批”“批準”，強化了黨組織的領導責任和把關作用，增強問責工作科學性和嚴肅性。其次，完善救濟機制。《問責條例》明確要求“調查組應當撰寫事實材料，與調查對象見面，聽取其陳述和申辯”等內容并新增申訴條款，保障了問責對象的合法權利，也體現了程序正義的現代法治精神。再次，實現了集體決策與公開透明的雙重約束。《問責條例》明確規定“調查組應當集體討論，形成調查報告”，要求作出問責決定應當按照管理權限和規定程序經集體討論決定，確保問責決定的權威性；要求建立健全問責典型問題通報曝光制度，確保問責的公信力，有助于形成“問責一個、警示一片”的效果。
體系協同：在制度耦合上實現問責效能深化
黨內問責制度體系的構建，以《問責條例》為基礎，通過細化黨章與準則規定，加強與其他黨內法規制度的協同互動，形成了覆蓋全面、層次分明、動態平衡的黨內問責制度體系，不斷提升問責的治理效能。
（一）在縱向維度上推動制度層級的貫通性整合
堅持以上位黨規為依據，將黨章和準則的規定具體化。黨章內容8處提到“責任”或“問責”，對履行全面從嚴治黨責任、進行問責等提出原則要求。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》在嚴明黨的政治紀律、保持黨同人民群眾的血肉聯系、堅持正確選人用人導向、加強對權力運行的制約和監督、保持清正廉潔的政治本色等部分都強調了嚴肅追責問責、健全問責機制的要求。《問責條例》充分體現了黨章、準則等關于黨內問責的基本要求，并著力把有關問責要求具體化和系統化。
嚴格限制自身下位黨規的制定，不給恣意用權留空間。中央黨內法規可以對中央部委和地方黨委制定實施辦法作出授權規定，以確保適應不同部門、不同地方黨的建設和黨的工作實踐。2016年印發的《問責條例》內容比較原則概括，明確授權地方和部門結合實際去探索、細化。2019年修訂的《問責條例》將實踐探索所形成的普遍適用性的內容予以提煉，以自身制度嚴密性確保了全黨一體執行的可行性，因而不再授權制定下位黨規。同時，賦予中央紀律檢查委員會解釋權，通過解釋等方式彌補成文規定的不足，實現抽象與具體的結合。
（二）在橫向維度上實現制度模塊的協調性聯動
以基礎性制度與專項領域規定的協同，實現問責全域覆蓋基礎上的靶向治理。黨內問責制度體系形成“1+N”結構，“1”是《問責條例》即基礎性問責制度，明確問責的普遍性原則、程序與標準，為各領域提供統一遵循，“N”指專項領域問責規定，如環境領域、金融領域、安全生產領域的責任追究辦法及相關問責規定，聚焦特定領域的治理難點和風險點，凸顯不同領域的專業化責任，更好實現分類施策、精準追責。
以問責、監督與紀律處分的制度銜接，實現程序貫通基礎上的閉環治理。黨中央圍繞權力、責任、擔當等方面設計制度，不斷完善《問責條例》與《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規。《中國共產黨黨內監督條例》構建了黨內監督的制度框架，通過多層次、常態化的監督手段，識別權力運行中的風險點和違紀違法問題，為后續問責、紀律處分提供問題線索。《問責條例》重點關注對監督發現問題的責任落實機制，問的是失職失責黨組織主體責任和監督責任、領導干部的領導責任，著力完善發現問題、糾正偏差機制。《中國共產黨紀律處分條例》是關于黨的紀律的基礎性法規，紀律處分是問責和監督成果的具體落實方式之一，追究的是違紀違法責任，與《問責條例》的責任類型有機銜接。
以問責制度與其他黨規的功能互補，實現激勵約束并重。《問責條例》不僅明確11類問責情形及7種問責方式，劃定了履職底線，還明確要求正確對待和使用被問責干部，激勵他們在后續工作中更加謹慎履職盡責、干事擔當。《黨政領導干部選拔任用工作條例》《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》等黨內法規通過“正面清單”如容錯糾錯、考核晉升等機制的具體規定，構建激勵框架。通過與《問責條例》的制度協同，有助于形成“懲戒—糾錯—激勵—再擔當”的良性循環。
